财税法治治理腐败的思路

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财税法治，由于其特有的制度理念和制度设计，在治理腐败尤其是从制度上防治腐败可以提供一些新的思路和启示。

财税法视域中的腐败

财税法主要针对享有公权力的主体滥用财权获得公共财产或私人财产的腐败行为进行规制。

从财税法角度观察，这类腐败主要发生于公共财产处分环节，即公共财产用于各项预算支出的过程，例如财政转移支付的支出、公务员工资支出或政府事务支出等过程。依据公共财产是否直接被享有公权力的私主体侵吞，可以将腐败分为直接腐败和间接腐败。直接腐败表现为公共财产直接被侵吞为私有财产，包括部分机关事业单位存在的“小金库”和享有公权力的私主体直接侵占公共财产等现象，其解决对策为明确公共财产的边界。间接腐败包括两种形式，一是公权力主体通过创设寻租空间，间接导致公共财产流失；二是中央八项规定出台前部分机关事业单位铺张浪费、“三公”经费较高等情形。在这些情形下，公共财产并没有直接归属于私主体，但却通过形式上合法的途径流出国库、流入私人口袋，转化为“私人财产”。

财税法对腐败行为类型化应特别注意因中央和地方财政关系及制度欠缺而引致的腐败行为。在我国财政转移支付法律制度尚不健全的情况下，中央政府拥有大量的财政转移支付权力且该权力使用中自由裁量权过大，其结果是在中央政府通过审批来分配巨额的财政资金环节中很容易引发腐败。“跑部钱进”就是这种腐败产生最常见的现象，它的根源在于中央与地方资源配置的关系缺乏稳定的制度规范。因此，对该类腐败现象的治理，应当从财税法规范“中央与地方资源配置关系”着手。

另一个值得财税法特别关注的腐败行为主体是国有企业工作人员。其腐败行为发生在国有企业借助其与政府权力部门有密切联系的特殊地位，通过政策和审批获得特殊的优惠政策和经营条件的过程中。这种现象高发于能源、建筑、土地、金融等领域，存在着极为严重的后果，例如：破坏正常的市场秩序，将企业的创新能力引向腐败活动；权力与金钱的勾结使质量标准形同虚设，“豆腐渣”工程危害到人民群众的财产和生命安全；腐败现象降低了国有企业原本就不高的经济增长效率，等等。这一系列后果成为正在进行的国有企业改革的反作用力。因此，财税法规对其治理还应当从完善国有资本预算入手。

财税法治理腐败的思路转换

财税法治理腐败是财税法治的应有之意。财税法治是治国方式的转变，具体至财税法对腐败的治理，较以往的治理方式有如下变化。从事后规制转为事前预防。刑法等其他部门法对腐败的规制采用事后治理，即对已发生的腐败行为进行规制，使可能腐败的主体产生“不敢腐”的心理，以此避免腐败的发生。但这种规制方式是被动的。财税法对可能引发腐败的权力进行监督，同时管住引发腐败的公共财产。从而使可能腐败的主体“不能腐”。这种治理腐败的角度将法律对腐败的规制阶段前移，是预防性的、积极的

从对官员施压转为对官员保护。现有的党规和法律对腐败的治理已产生明显的效果。执掌重权的潜在腐败官员处于巨大的压力之下。原因在于，形成已久的官场“生态环境”有时引诱官员腐败，否则该官员可能无法适应环境而被边缘化。针对于此，财税法旨在通过监督公权力的运行和管住公共财产而治理官场“生态环境污染”，最终达到保护官员和避免腐败的双重效果。

从运动式反腐转为制度化反腐。财税法是对不同层级财税法制度的统称。财税法治理腐败的思路即用不同层级的财税法制度预防腐败的发生。财税法制度的存在是稳定的，因此财税法治理腐败是常态化的。它不同于以往在相对集中的时空范围内依据变动频繁的文件甚至没有依据而对腐败行为进行界定进而严惩。这种运动式的反腐曾经对净化官场环境起到过积极作用，但是这不符合法治的精神，更不可能根治腐败。

从监督主体转为监督公共财产。在技术层面是，预防腐败的思路有两种：一是对可能进行腐败行为的主体监督，二是对可能引发腐败的权力和财产监督。权力和财产是相对静止的物体，而主体是具有主观能动性的。就监督的可操作性而言，监督权力和财产比监督主体更加容易。财税法治理腐败选择了第二种思路，它通过监督可能引致腐败的公权力和公共财产而从源头上预防腐败，其具体做法即为看住政府的钱袋子。

公共财产理论及财政民主原则决定了财税法天然

具备预防腐败行为发生的因子。因此，财税法预防腐败无需专门立法。

公共财产理论提供预防腐败依据。公共财产理论是财税法的核心理论。它描述了公共财产形成的过程：私人财产经让渡而成为公共所有的财产。基于信托制度，拥有公权力的组织成为公共财产管理人和分配人。由此可见，公共财产的形成过程决定其实际所有人与管理人分离，从而导致公共财产缺乏私有财产权属的明确性。另外，作为公共财产实际管理人和分配人的公权力组织，其权力常常处于缺乏监督的状态。因此，公共财产可能通过形式上不正当或正当的方式转化为拥有公共财产权私主体的财产，从而导致腐败的出现。因此，保护公共财产、限制公权力是财税法的根本目的。

财政民主原则指明财税法预防腐败思路。财政民主，其理论依据主要是主权在民思想，其内涵在于实现人民对国家重大财政事项的自我管理和自主决策，主要体现在收支环节，从而保护公共财产。由于公共财产的形成严格依据法律，在该阶段一般不会产生腐败问题。滋生腐败问题的是公共财产的处分环节，对该问题的控制应从政府财政支出环节出发。财政民主要求对政府的财政支出进行监督和限制，即对政府的公共财产处分行为进行监控，保护公共财产。其包括人民对公共财产实质上和形式上处分的监督。对公共财产支出实质上的监督指的是对政府处分公共财产边界的限制，其需要用经济学中的公共需要定位，不属于财税法探讨的问题。对公共财产支出形式上的监督，有两种具体方式：一是重大财政事项必须经过代议机构的同意，在我国即通过两会审议批准预算。二是制定法律予以规范，即一般性财政事项由财税法规予以规范。据此，财政民主原则要求财税法通过监督公共权力中的财权运行，从而保护公共财产预防腐败行为的发生。

财税法的制度设计形成治理腐败的架构

根据财税法的基本理论，财税法预防腐败的对策为监督特定公权力，将弹性的公权力化为刚性，从而保护公共财产，从源头防范腐败的发生。针对公权力对公共财产处分的过程，其具体的制度组合为：预算法监督公权力处分公共财产的起始分配环节，政府采购法和财政转移支付法对公权力就特殊领域的公共财产处分进行监督，审计法就公权力处分公共财产进行常规的事后监督，官员财产公示制度监督私有财产和公共财产的应有边界。

预算法—公共财产支出阳光化。预算法是一种“治权之法”，其本质是通过“公开”的方式管住政府的“钱袋子”。总体而言，解决腐败问题的根本举措就是推行公共财产的预算公开。具体而言，预算公开通过细化的支出项目来刹住贪腐、奢靡之风，限制政府，避免暗箱操作。新《预算法》强化了预算对政府的约束力，其第十三条规定：“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。”同时，该法律扩大了预算的范围，将政府的全部收入和支出都纳入预算，预算公开的主体不断拓展，中央政府、地方政府、国有企业、事业单位等都要成为公开主体。全口径预算管理，堵死了“私房钱”和“账外账”的可能。

政府采购法—政府采购全流程规范化。近年来，媒体多次曝光的“豪华采购”“天价采购”“床垮垮”“问题新华词典”等招致社会对政府采购质疑的事件，都是政府采购行为存在寻租空间而引发的腐败案件。当前，政府采购已经成为腐败案件的重灾区。为遏制这种类型化的寻租腐败，从2015年3月1日起，历时12年完善的《政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）正式实施。它是对《政府采购法》的有力补充和完善。《条例》强调采购信息公开，以形式的公开遏制寻租腐败。《条例》提出了加强政府采购信息公开的具体要求，让阳光照耀政府采购的各阶段：一是采购信息须公开；二是变更采购方式须经批准；三是采购合同、中标、成交结果须公开；四是投诉处理结果须公开。《条例》明确政府采购要依据预算进行，新修改的《预算法》也对政府采购提出了要求，这样的配合规定有利于政府采购成为阳光下的交易。

财政转移支付法—转移支付行为制度化。财政转移支付在财政体制中极为重要且资金数额巨大。财政转移支付行为在我国的法治化程度较低，不仅尚未制定一部专门的《财政转移支付法》，而且主要依靠大量的行政规范性文件运行。法治化程度低下、我国财政转移支付中一般性转移支付规模偏小等原因，使得行政机关及相关主管部门基本上控制了转移支付的决策权和执行权，地方政府通过设“驻京办”“跑部钱进”在转移支付中分羹。这一现象滋生了腐败行为，并严重影响了财政转移支付行为本应发挥的作用。要解决我国财政转移支付存在的腐败问题，一方面，应当改进财政转移支付的内部结构；另一方面，应当促进财政转移支付的规范化。长远来看，制定一部专门的《财政转移支付法》是防止财政转移行为中腐败产生的根本解决方案。

官员财产公示制度—公私财产界限明晰化。防治腐败的财政信息公开应包括两个阶段：公共财产公开和官员私人财产公示。官员私人财产公示是界清公私财产的重要方法。“官员财产申报制度”在中国国内首次提出是1987年，至今已有28年时间，它的目标在于防止公共财产和私有财产混同。目前，党内关于处级以上领导干部财产申报制度已有严格明确的规定。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。2006年8月29日，中共中央召开政治局会议研究实施的《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》对其作出进一步规定。在当前形势下，可以渐进地借鉴党内处级以上领导干部申报制度，以相对稳妥的方式摸索出符合中国实际的官员财产公开制度。

审计法—权力制衡监督公共财产。严格的财政审计采用权力制衡的原理监督公共财产，它是预防腐败发生的重要手段。《审计法》给予国家审计监督的“独立性”地位和“广泛性”职责范围和权限。

（作者：中央党校政法教研部讲师）

来源：《中国党政干部论坛》第20160706期