专家谈公款浪费称官员待遇终身制须改革

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　　编者按：6月至7月，本版与人民网强国论坛联合推出了“晒晒公家的铺张浪费”系列报道。读者包括网友对当下不良习惯、公权力缺少监督、铺张、形式主义等原因造成的铺张浪费、能源浪费进行了“曝晒”。“公家”铺张浪费为何屡禁不止？怎样才能使之得到有效遏制？近日，本版及人民网强国论坛邀请两位专家，回答编辑及网友的问题，为“公家”铺张浪费把脉。
　　□公务接待已由“潜规则”替代“明规则”，几乎全归地方兜
　　编辑：对于身边的“公家”铺张浪费现象，本版读者和人民网强国论坛网友已经晒了不少。请问两位专家，您认为，当前“公家”铺张浪费主要涉及哪些领域和方面？呈现哪些特点？
　　贾康：客观地讲，“公家”铺张浪费这个问题由来已久，且普遍存在。具体表现形式，有前些年所说的引起人民群众反感的讲排场、讲形式，建豪华办公楼，进行高标准职务消费等等，以及近来大家所热议的“三公”(公款招待、公费出国、公车开支)支出方面大手大脚的问题。此外，还有值得关注的两个方面：一是公职人员出差的标准控制难题。上级到下级单位进行视察或指导、调研等公务活动，不同级别的公务人员有不同的住宿标准和伙食标准。但实际上由于种种原因，公务接待早就变成了几乎全部由地方兜起来，无法按照原定标准去控制。这就是公务招待已由“潜规则”替代“明规则”的现象。另一个是官员在待遇方面终身制现象。现在，领导职务已没有终身制，但是领导退下来后，原来待遇继续保持，而且在相关方面要求照顾得更周到、更热情，比照一般的市场经济国家，这种情况是很独特、很过分的。这在中国今后的配套改革中，是必须涉及和解决的问题。
　　竹立家：在我国，政府成本过高一直是公众关注的问题。政府成本体现在政府自身消费方面，我国政府自身消费大约占财政收入20%左右。政府改革的一个重要目标就是降低政府成本。另一方面，政府政策性浪费也比较严重，由于我们决策公开透明度不够，少数人或一人决策现象严重，因此决策失误造成的财政浪费现象比较严重。
　　编辑：工程建设领域的浪费，因为数额巨大，往往更能刺痛社会公众的神经。最近，两个事件受到读者和网友的广泛关注：投入约8亿元、使用寿命不到10年的沈阳绿岛体育中心被爆破拆除；海南三亚市中级人民法院一座办公楼斥资4000余万元装修，最终因“楼体严重超负荷”成为危房。怎么看待公共建设领域的铺张浪费？
　　贾康：我们迫切需要深刻反思这种现象背后的制度问题，包括问责机制缺失所造成的GDP的水分以及所造成的公共利益和民众福祉的实际损失。应有针对性地从恶劣案例的曝光、相关人员的问责做起，强化所有公共工程行为的绩效约束。这是以工程的厉行节约、反对浪费为重点，克服“公家”铺张浪费所必须抓好、落实的工作。
　　这个问题的解决，首先要强调全套的制度建设，而工程的特点更要求有整体考虑的绩效考评机制、全程监控机制。我们之前已经有一些事后评估并问责的先例，但做得不够普遍，力度也往往不到位。今后除了进一步加强事后的评估和问责之外，特别要重视对公共工程形成事前、事中、事后全程绩效考评、全程监控的一套可行办法，以防患于未然，尽可能减少工程上的损失浪费。
　　□“公家”的铺张浪费屡禁不止是因为压力不到位
　　编辑：“厉行节约，反对铺张浪费”多次写入党和国家的各类文件之中。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》明确指出，禁止讲排场、比阔气、挥霍公款、铺张浪费。2012年《政府工作报告》提出，将严格控制“三公”经费，深化公务用车制度改革，进一步降低行政成本。党和政府历来反对铺张浪费，可现实中，公家的铺张浪费依然随处可见，屡禁不止。为什么会出现这样的局面？
　　贾康：现在公务人员的行为模式中，让人感觉经费是公家的，节约和自己的切身利益是隔开的，但多花钱带来的效应对自己是实实在在的，至少对花钱多少无关痛痒。解决这个问题，除了官员觉悟外，关键要有一种可靠、持久的规则制度的约束。
　　我个人认为，“公家”铺张浪费屡禁不止是因为压力不到位。而形成公众压力的前提是比较充分的透明度。有了透明度和公众质询、批评、监督权的跟进，就可以形成迫使官员改变不良行为的实际压力以及领导机关对解决这类问题的有效处理方案，特别是引出对浪费失职行为的实质性的严肃惩处。所以，让人民群众充分知情，是这一套机制的关键性前提，当然这也就需要更好地发展政府信息公开和公共媒体监督的民主化、法治化的制度、规则和机制。
　　竹立家：从2006年以来，“三公”消费一直是政府“自身治理”的重点，但目前来看，效果仍不很明显。我觉得，主要有两个原因：其一，在我国，公共收入究竟是多少不是很清楚。比如，2010年社科院财贸所白皮书显示，我国财政收入约为8.3万亿，但宏观税负收入在14.2万亿左右。就是说，有6万亿左右没有被纳入预算管理体制，因在体制外循环而大多成为滋生“三公”消费的温床。其二，即使在预算范围内，“三公”消费的数字也不明确，仍是一本“糊涂账”。由于政府预算没有细化，我们无法判断哪些“三公”消费合理，哪些不合理，也就无法禁止一些单位用“三公”消费挪用或挤占公共财政资源。
　　□遏制公家浪费需改革我国的会计制度
　　编辑：据统计，从新中国成立至今，我国出台的相关禁令多达上百项。但实践证明，仅仅依靠道德和纪律约束显然不行。在政府公共管理方面需要采取怎样的措施才能有效遏制“公家”的铺张浪费？
　　竹立家：确实，新中国成立至今国家出台了许多关于“三公”消费方面的禁令、管理条例，但迄今为止，执行到位的很少，铺张浪费屡禁不止。比如公车改革，从2007年到现在公车数量不仅不减少，反而在增加。所以，要管好“三公”消费，关键是政府内部的管理体制机制改革的问题。
　　在公共管理方面，要遏制公家浪费，就需要改革我国的会计制度。在我国，各城市最好的楼房大都是政府机构，与国外的一些城市形成了鲜明的对比。这是因为，国外的政府机构办公楼建设需要纳入政府成本，而我们的却没有。所以，在政府绩效评估过程中，要把办公楼建设投入和使用的“折旧率”也计入政府运行的“财政成本”，纳入绩效范围，才能限制豪华办公现象的蔓延。
　　□财政管理体制改革与其它改革联动，才能降低行政运行成本
　　编辑：“公家”的铺张浪费与现行的公共财政制度的缺陷与漏洞不无关联。温家宝总理在今年3月举行的国务院第五次廉政工作会议中指出，深化财政管理体制改革；推进行政经费使用管理改革。贾所长，会议提到的“财政管理体制改革”对公家铺张浪费会有什么专门举措？您认为从财政管理及财务制度上如何遏制公家铺张浪费？
　　贾康：首先，要承认现行公共财政制度的缺陷和漏洞确实存在，需要加强制度创新、管理创新和技术创新，尽可能地消除这些缺陷与漏洞。财政部领导层近年一再强调大力推进预算管理的科学化和精细化，和这一趋向是高度一致的。
　　其次，也必须直率地指出，财政管理体制的创新、改革，必须与行政体制、政治体制的改革联动，才有可能取得更实质性的、较充分的进展。仅就财政管理讨论消除“公家”铺张浪费现象，在某种意义上说还只涉及了浅层次问题，很有必要引入公共财政管理和其他有关方面的配套改革命题，实质性地克服既得利益障碍，有效精简机构和监控公共资金使用全流程，推进决策科学化、民主化、法治化，才能够在总体制度框架合理化这个深层次上，真正形成降低政权体系运行成本、控制铺张浪费和减少误配置的可行与长效机制。
　　编辑：从7月19日起中央部门将公开2011年部门决算，并同时公开“三公”经费和行政经费等有关数据；7月10日，国务院已经公布了机关事务管理条例，要求从10月1日起，县级以上政府需将“三公”经费纳入预算管理。这两个举措对遏制公家的铺张浪费有什么实际意义？能起到什么推动作用？
　　贾康：第一个举措是这些年逐步推进“透明度提高”进程的具体表现。信息的公开化和细化会合乎逻辑地引出公众在知情权提升之后，质询权、监督权、问责权的跟进和落实，从而形成公众的问责压力，再进而转为政府部门厉行节约、遏制和消除铺张浪费的实际动力。第二个举措，事关县级以上政府“三公”经费使用中的规则和制度建设，国务院以管理条例的方式作出明确规定，是相关法治建设进步过程中“上一个台阶”的表现。
　　竹立家：县级政府是我们国家的一个最基层的政府机构，“三公”消费现象也比较严重，最好是发挥县级人大的监督、质询作用，使县级“三公”消费的公开透明落到实处。
　　网友“不求最好但求最贵”：尽管“三公”经费得以公开，但是有的单位公开的明细显得诚意不够。以广东省外经贸厅为例，“三公”经费数据全文除了标题外，只有39字。如此粗糙的数字和不详的表述，达到“三公”经费公布的目的了吗？
　　竹立家：“三公”经费公开不是目的，目的是要治理“三公”消费的不合理现象，公开只是第一步，就是这一步不少部门也有不情愿，应付差事，有谎报、瞒报、虚报的情况。“三公”消费的公开必须要有一个公开的平台，这个平台必须是“权力机构”即各级人大来监督。对于公开不实的首先要进行严厉惩处，对于公开敷衍了事的也要对当事人进行问责。
　　□当务之急是建立公开透明的公共财政预算体制机制
　　网友“戒烟限酒”：当务之急我们应该做些什么？
　　竹立家：要治理政府铺张浪费的现象，首先，最根本的是建立公开透明的体制或机制，特别是公共财政预算方面，使老百姓可以在相关的政府网站、媒体上随时了解到收支情况。其次，要强化“预算硬约束”，使预算编制和执行分开，让政府按照人大常委会的预算编制来执行预算。再者，要实现预算的民主化和细化，特别是细化，预算必须到具体项目，以便人大、社会舆论以及公众的监督。最后，政策性浪费必须纳入治理范围内，让人民群众参与到决策中来，实现公共政策制定的公开透明和民主化，以减少政策性浪费。
　　总之，当务之急我们还是要下决心推动政治、行政体制改革，推动党内民主和社会民主，对权力形成有效的约束。对权力的形成、监督都要实现民主参与，还要建立一个有效的惩处平台，对滥用公共权力的行为进行严厉惩处，而不是简单的行政记过、降级。
　　贾康：当务之急还是要强调充分重视制度和规则的建设，把建章立制、法治化的工作做到实处，并在今后对规则和制度做持之以恒的动态优化。重点选择公众最关切、影响较大的经费事项，做深度分析解剖，有针对性地形成合理的对策和解决方案。