政府为什么要购买律师法律服务

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作者：湖南人和律师事务所 潘传平摘　要：政府购买法律服务在国际社会已经普遍存在，是现代法治文明国家政治制度的重要组成部分，我国政府购买法律服务，既是依法治国、建设社会主义法治国家的需要，也是转变政府职能，建设服务型政府的要求。中国尚处于初级阶段、探索阶段，政府法律需求的不断增加、服务种类的不断拓展，使得现有依靠政府职能部门法制科室提供的法律服务已经远远不能满足其深层次需求，依法行政的理念迫切需要律师事务所等配备有精通法律的专业团队的服务机构来提供法律支撑。
关键词：政府购买；法律服务；
前 言
从北京奥运会到广州亚运会，从抗击四川汶川特大地震等自然灾害到“倒楼事件”等社会关注的热点，随着中国国际化和法治化进程不断向前推进，在重大事件和行政决策的背后，律师这支队伍开始发挥越来越重要的作用，政府购买法律服务为不少地方推进依法行政提供了新的思路。律师由于具备专业知识，能够准确、娴熟地适用法律、法规和政策，担当了“智囊团”的角色，保障了政府重大决策部署健康、高效运行。律师团队通过专业的法律服务，促进基层政府依法行政，预防和减少政府部门在改革建设中的法律风险，为政府当好法律“谋士”。
湖南省作为依法治省的首个提倡实施省,2011年9月16日成立了湖南省法律顾问团，38名国际国内知名法学专家、执业律师被聘任为省法律顾问，省委书记周强为顾问团成员颁发了聘书。湖南省聘请法律顾问团将以此贯穿依法治省的始终。今后，他们将为法治湖南建设和全省重大决策提供法律咨询服务，并根据需要协助我省处理有关重大涉法事务。由此可见,政府已经逐步开始重视律师服务的重要性并开始运用律师服务。
一、政府和政府部门购买法律服务的现状
执业律师为政府提供的法律服务目前主要是由司法行政机关和律师协会组织的政府法律顾问团进行无偿服务。律师法律顾问团组建后为政府提供的法律服务并未能全面、正常地开展工作。相对而言，律师受聘担任政府部门的法律顾问却更有利于工作的开展，且能够开展更多的服务工作。
湖南省以法律顾问团成立为契机，组织和推动法律服务工作者零距离、全方位、深层次服务中小企业和人民群众。深入开展基层法治创建活动，巩固法治建设成果，积极探索具有各地特色的基层依法治理新路子。依法化解社会矛盾，畅通社情民意表达渠道，加强和创新社会管理，特别要依法做好土地承包、环境保护、劳动争议、征地拆迁等社会热点难点纠纷的调解工作。将律师引入行业矛盾纠纷的调解，既充分利用了行业主管部门的行政职能优势，又充分利用人民调解工作不受行业局限、调解结果因双方认同容易执行、具有民事合同性质且可申请法院执行等在化解矛盾纠纷方面的优势，将行政调解和人民调解有机相结合，充分发挥了律师熟知法律法规、断事公正客观、在群众中威信和信任度较高的优势，迅速、有效地化解了大量因行业纠纷引发的各种矛盾。
目前制约政府和政府部门购买法律服务的因素主要有以下几个方面：首先是少数政府官员缺乏购买法律服务的意识，对律师服务价值的认识不足。他们往往认为行政管理活动主要是依靠行政权力进行管理，服务职能观念的转换不到位，当行政相对人就行政行为向行政机关提出质疑时，甚至提起行政复议或行政诉讼，往往认为是“刁民犯上”。这些反映了个别行政管理人员法律意识浅薄，法治观念欠缺。同时，他们又往往对行政管理中关于法律适用的复杂性认识不足，对自身法律知识的掌握和运用过于自信。解决上述政府和政府部门购买法律服务的制约因素，将使律师为政府和政府部门提供法律服务的领域得到更好的开拓和提升，同时从政府和律师两方面去努力，着重从律师自身去寻找原因，去提供和寻找解决制约因素的建议和方法。近年来频繁出现的“征地、拆迁”、“重大突发性群体事件”问题，使得政府法律服务需求极大地增加。利用法律的手段来处理社会各界的纠纷矛盾、利用法律的手段来保障政府决策的科学性显得迫在眉睫。要解决这一矛盾，必须构建规范化、制度化的，政府向外界有偿购买法律服务的长效机制，建立一整套律师参与法律服务的有效机制，规范其准入、运行、监督等机制。如果实施有效，必将有利于党群关系和政群关系的融洽，极大地减轻政府执政压力，使这一新型社会服务得以拓展和深化。
二、政府及政府部门购买法律服务的内在需求性
近年来，我国社会主义法律制度不断完善，特别是伴随《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政处罚法》及《信访条例》等一系列与政府和政府部门行政行为紧密相关的法律法规的颁布施行，对政府和政府部门行政行为的合法性要求更为严谨，特别是对行政行为的程序性要求更是历史性的超越，这些成为实践中行政行为的合法性遭到质疑及被否定合法性的关键和重点所在。
政府和政府部门的行政工作人员在长期的行政管理活动中，往往存在仅注重行政许可、行政处罚的实体性规范，而忽视行政许可、行政处罚的行政行为过程中的程序性规范。特别是在行政许可、行政处罚等行政行为的合法性受到质疑时，甚至当争议进入行政复议、行政诉讼程序时，据以作出行政许可、行政处罚的事实认定的证据能否符合司法审查的合法性要求，相关政府和政府部门可能因缺乏此类司法实践经验或因相关法律理论知识相对薄弱，而信心不足。因此，对购买法律服务，聘请律师为其提供法律咨询，代理行政复议和行政诉讼产生了内在需求性。以上两个方面的内在需求性，就成为律师为政府提供法律服务，并使服务领域不断扩大、深入的客观基础和现实。
加强地方政府法治建设，建设法治政府。地方政府要树立依法执政的理念，依法执政要求地方政府依据相关法律制度对自身权力边界做出科学规范，在“有限”的范围内“有为”。对于行政权力的划分，既能够保证地方政府有效行使行政管理职权，实现对当地社会、经济的宏观管理，又能够充分保证市场的内在活力。地方政府要从具体的经济活动中撤出，避免与民争利。特别是面对强大的利益集团，地方政府一定要恪守权力边界，不能为利益集团所裹挟，使国家公器成为少数利益集团的私用工具。
法治被看作是一种培育自由、遏制权势的方法，是人类作为负责任的道德主体或自由意志所从事的一种道德实践。建设法治政府要求地方政府在处理矛盾、纠纷时，地方政府不能过度依赖于采取强制手段，这不仅不利于缓解和消除矛盾，反而不断制造矛盾，加剧地方政府与地方民众之间的互不信任感。在维护地方秩序时，随意动用警察，采用暴力手段平息人民内部矛盾和纠纷，虽然表面上平安了，但怨气却不断积累，矛盾不断加深，从而为引发更大的冲突埋下了隐患，与建设法治政府的理念是背道而驰的。
三、政府及政府部门购买法律服务的外在必要性
如上所述，政府及政府部门购买法律服务，律师为政府及政府部门提供法律服务有其内在需求性，也存在其外在必要性。不容否认的一个基本客观事实是：随着公民法律意识的不断增强，其对行政行为的合法性审视标准也在不断提高，其维权意识更是日益凸现，由此导致对行政行为的合法性质疑和行政复议、行政诉讼案件也在以较大的幅度不断上升。随着法治政府的发展,律师在其中扮演着越来越重要的角色；一方面,律师可以通过专业知识,为政府提供有效服务；同时,遇到问题,律师可以缓解政府与百姓之间的紧张关系。另外,加强律师为政府提供法律服务,可以促进政府的法治水平的提高。
中国一些行政机关工作人员包括有的领导干部法治观念淡薄，“权大于法”的思想依然存在；有的行政机关随意决策、拍脑袋决策的问题仍然存在；行政执法活动中，粗暴执法、执法谋利等问题时有发生。随着老百姓的法律意识和维权意识也在不断增强。律师具有“平民色彩”，在普通老百姓和政府部门之间，“身份独立，讲话有公信力，容易被双方接受”。
四、政府的具体法律风险
政府即行政机关，面临的法律风险类型同样是围绕作为或不作为在实体和程序两个方面的合法性问题，在这些法律风险的不利后果中，轻则只是与其职能无关的民事赔偿，重则影响机关的公信力、引发国家赔偿，以及有限资源或财力、物力的重大浪费，甚至引发群体性事件，造成恶劣社会影响，除此之外，还有可能因违法行为而使机关负责人等受到行政处罚、刑事处罚等。
作为一种特殊的社会组织，机关通过法律所赋予的权力对社会、经济、文化等方面的事务实施管理，并具有法律赋予的强制力。政府机关在行使其职能时，不仅要涉及其职权范围、职责、工作程序等方面的法律规范，也还包括其从事其他类活动所涉及的法律规范。其中所涉及的法律规范如诉讼程序的要求、行政许可及行政处罚的要求等，这些属于其特有的法律风险；而除了特有法律风险外，其参与其他活动时涉及的法律规范，如在服务采购、基建等方面遇到的风险，则属于普通风险，与其他主体面对同类法律风险的情况相同。
对于政府机关特有的法律风险的识别、评估其实也并不困难，只是政府机关由于有所依仗而往往对自身法律风险的管理意识会较企业淡薄。从律师的角度说，政府机关法律风险的识别、评估仍旧是从法律风险的主体、行为及法律环境着手，在技术上并无太多区别。只要能够通过细致的尽职调查及科学的评估发现问题之所在，以事前防范的方式管理相关的事务，许多问题也就会迎刃而解。
政府机关本身也同企业一样，根本不可能仅凭其自身的力量熟知各方面的法律规范，所以非常容易出现行为违法或未将法律赋予的权力用足的情况，甚至各部门在自己所管理的事务中时有低级错误发生。以前信息比较封闭，而随着社会的进步和开明以及网络的发达，对任何一级机关的决策提出质疑都有可能发生。因法律意识淡薄而做出的决策不仅贻笑大方，而且很容易在各级媒体的质疑中无果而终。政府的法律风险在哪呢？这个问题的答案并不简单，在此主要分析如下几个方面的法律风险。
1、政府决策法律风险
政府决策超越其职权范围并因此而造成损失及重大不利影响的情况目前已经屡见报端，属于对行政职权的滥用。究其原因，还是由于政府的行政决策缺乏有效的制约，而对于这种结果整个社会都不希望其发生。为了加强决策的合法性，许多地主政府均责成其所属的法制主管部门认真研究决策的合法性问题，为政府决策提供合法性保障。
从操作层面上看，政府的法制主管部门尚不完全具备为政府决策提供深度咨询意见的能力，要提高决策质量、降低决策合法性方面的法律风险，还是需要由专业律师提供深度服务才能实现。
2、行政许可法律风险
行政许可是可诉的具体行政行为之一。按照《行政许可法》第2条的规定，“本法所称行政许可，是指行政机关根据公司、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”而该法第4条则点出了问题的关键，即“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”，否则就存在法律风险，甚至导致国家赔偿。《行政许可法》规定了许多许可过程中的细节，违反这些细节规定意味着机关或机关工作人员有可能因此而承担法律责任，因此需要仔细审查相关细节才能杜绝相关法律风险。如某行政诉讼案中，工商行政管理部门由于将变更登记中的确认行为当成了许可行为，不当地实施了许可及撤销，导致了在诉讼中败诉的结果。而这类由于细节上及程序上未加注意而导致的法律风险并不少见。
3、行政诉讼法律风险
国家赔偿案件有了明显的上升，说明了社会在进步，人们针对政府行为维权的意识在增强。同时值得注意的是司法解释对于行政诉讼的受案范围进行了扩大解释，因而政府机关的行政诉讼法律风险范围必须参照司法解释的规定加以确定，可比较一下《中华人民共和国行政诉讼法》第2条和最高人民法院于2000年3月颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条第1款。
对于行政诉讼的法律风险管理并非单纯应对行政诉讼事务，而是要对行政机关的不同行为进行分类并识别各类法律风险，然后依法找出相关的管理措施。
在此只是非系统地简单列举了政府行政行为中的部分法律风险，实际存在的行政行为法律风险无论其范围还是体现形式都十分的“丰富”，需要专业人员潜心加以研究方能发现并排除。政府购买法律服务，由专业的律师提供法律服务咨询建议，能最大程度上避免这些风险。
五、政府购买法律服务的领域
现代法治政府的要求和社会服务职能的转换必然拓宽了政府购买法律服务的领域。从政府决策咨询论证；政府规章咨询、起草、论证；政府重大基础设施项目；国有企业重组、兼并；社区农村法律服务；重大突发事件处置直到行政复议、行政诉讼等，除依法涉及国家机密的有关事项，购买法律服务领域并无法律上的限制。包括参与相关文件的起草、成为政府部门的法律顾问、参与政府进行的民事活动等，从法律角度提出相应的解决之道,在参与政府重大项目投资中进行法律可行性论证、重大决策的研究咨询,协助相关部门采取切实有效的法律手段促进依法行政机制的建立；参与政府的规范性文件和政策制订修改工作；代理政府参与商务谈判和行政诉讼,维护法制政府的良好形象；参与涉法信访工作,化解社会矛盾纠纷等等。
而此次湖南省法律顾问团其工作内容和范围规定为主要是为省领导机关的重大决策提供法律咨询服务，具体包括办理下列法律事务：（一）对省委提出制定地方立法、政府规章的建议和意见，或者审定立法规划、讨论重要法规规章草案，就其中涉及的重大方针、政策和重要制度提供法律咨询意见；（二）接受委托，起草规范性文件、法规规章草案，开展立法成本效益分析、社会风险评估和立法后评估工作；或者对规范性文件、法规规章草案进行合法性审查，提出修改意见和建议；（三）参与重大决策的法律论证，开展风险评估，为重大决策提供法律咨询意见；（四）参加以省政府名义洽谈、签约的重大项目的谈判、招投标，协助起草、审查、修改重大合同、项目法律文书；（五） 协助处理重大涉法事件和重大案件，参与调查、调解，提供法律咨询，提出处理方案，起草有关法律文书；（六）就涉及省政府的行政诉讼，或省政府作出的行政复议、行政赔偿、行政许可、行政强制等事项所涉及的重大法律问题提供法律咨询意见；（七）交办的其他法律事务。
总 结
律师担任政府法律顾问，不同于一般的企事业单位的法律顾问，作为政府的法律顾问不仅处理政府的民事法律任务，更重要的是参与政府依法行政方面的行政法律事务，特别是在参与涉及政府作出的抽象行政行为，直接牵涉到政府依法行政的大政方针的正确与否。因此做好政府法律顾问，必须积极参政、议政了解政府需求，才能更好地提供有针对性的法律服务。
就近的看,政府购买法律服务可以提升政府工作效率,也减轻当前政府工作从大量社会管理难题、维稳信访等所带来的压力；从远的看,对于提高政府的法治水平,提高其法治观念、改善具体工作方式和内容,建设服务性现代政府都有重大意义。
湖南省聘任省法律顾问团符合了法治政府的趋势，是一个良好的开端不仅使政府的决策更加合理化，而且律师是为社会提供法律服务的专业人士，既可以为政府服务，也可为广大社会民众服务，切实做到实现服务型政府职能。

[url=]来源: 法制网——法制日报[/url]

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