政府购买律师法律服务的现状和前景

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邢益强 关嘉文 张文智

随着社会主义法治建设进程的推动，法治政府建设越来越受到政府和社会各界的关注。在立法方面，1989年我国就出台了《行政诉讼法》赋予了行政相对人对侵害自己合法权益的行政行为提起诉讼的权利；近年来，行政法领域的立法更是有了进一步发展，《行政许可法》、《行政监察法》（2010年修订）、《行政强制法》纷纷出台和修订，将各项政府行政行为都纳入法治的轨道。在政策方面，我国大力推进依法行政，建设法治政府政策。自上世纪90年代以来，国务院发布了多份相关决定，如1999年发布的《关于全国推进依法行政的决定》，2008年发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》等待。大量法律、法规、政策的颁布施行，对我国政府行政行为的合法性提出了更高的标准和要求。政府公权力的规范使得公民私权利得到更好的保护，同时，政府在依法行政方面也面临着越来越大的挑战。政府在依法行政、建设法治社会不断推进、深入的过程中，逐渐受到内部法律工作人员在专业水平和人员数量等方面的限制，购买律师法律服务为政府依法行政出谋划策的做法逐渐兴起且越来越普遍。如何促进政府购买律师法律服务，规范其中的购买、服务秩序，逐渐成为社会尤其是律师界亟待解决的课题。

一、我国政府购买律师法律服务的现状

我国自上个世纪80年代开始政府购买律师法律服务的探索，1989年，司法部颁布的《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》。自此，全国掀起了律师担任政府法律顾问的风潮。根据司法部公布的统计数据，2009年全国律师担任政府、企事业单位的法律顾问为33．8万家，其中政府法律顾问为1．97万家。从上述数据可以看出，政府聘请律师担任法律顾问在我国已成常态。应当指出的是，律师为政府提供法律服务并非仅有受聘担任政府法律顾问这一方式，现实中政府委托非顾问律师处理相关法律事务如诉讼、国有资产处理等也相当普遍。

（一）律师向政府提供法律服务的内容

《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》第三条对顾问律师的工作范围作了七个列举和一个概括性规定，可以囊括几乎所有的律师服务领域。现阶段律师为政府提供法律服务的内容主要包括以下几个方面：

第一，提供社区法律服务、法律援助。

这是现阶段律师向政府提供法律服务最主要的服务内容——由律师代表政府为基层民众提供法律服务，接受法律咨询，开展法律帮扶，推进基层民主法治建设。这一服务内容，既方便了群众依法维护自身的合法权益,更利于及时化解社会矛盾，促进社会的稳定和发展。

第二，协助政府处理有关民商事法律问题，依法维护政府的合法权益。

在社会主义市场经济下，政府已广泛参与到具体的民商事活动中，包括投资、采购、资产处理等，当中不乏法律风险，政府亦有可能成为民事诉讼的被告。专业律师代表政府参与相关事务处理，如合同的法律审查、民事纠纷处理、诉讼等，有利于依法维护政府的合法权益。

第三，协助政府依法处理突发事故及群体事件，维护社会的和谐稳定。

社会发展，稳定是前提。如果突发事故及群体事件处理不当，将极大地破坏社会的和谐，不利于社会的发展。因此，如何及时、依法、合理地处理突发事故及群体事件，是新时代赋予政府的责任与义务。而政府在依法处理突发事故及群体事件时，亦必然涉及各种复杂的法律问题。律师参与协助政府依法处理突发事故及群体事件，不但利于政府迅速依法采取措施，化解矛盾，更有利于促进政府依法行政，保障公民权利，维护社会稳定。

第四，参与国有企业的兼并及重组，避免国有资产流失。

企业的兼并及重组，涉及企业法人资格的丧失或取得、职工安置、企业资产处置、债权债务重组等一系列复杂的法律问题，特别是涉及国有资产处置的问题尤为复杂。律师参与上述涉及国有企业的兼并及重组，有利于政府依法妥善解决国有企业兼并重组中的复杂法律问题。一方面，依法避免了国有资产的流失，保护了国有资产的安全；另一方面，更促进了国有企业及国有资产的优化，最大限度地发展社会生产力，促进社会的稳定和谐发展。

第五，为政府决策提供合法性、可行性论证。

政府决策，关系国计民生——既影响社会经济发展的全局利益，又涉及人民群众的基本权益。鉴于此，政府决策应当在合法性、可行性以及规避法律风险等方面有更严格的要求及标准。专业律师参与政府决策并为政府提供合法性、可行性方面的法律论证，有利于促进政府合法、合理地制定决策，确保社会的和谐发展。

第六，为政府制定相关的行政法规提供立法建议。

政府制定行政法规，是政府构建社会运营的框架，确保市场交易的涉及社会活动的方方面面，影响范围既深且广。而律师在处理诉讼及非诉讼事务时积累的丰富经验，利于促进该法律法规制度框架的构建，及处理具体的专业性问题。律师、同时又能够提供有关合法性问题的论证；为了使制定的法规规章不与上位法冲突且能在实践中行之有效，政府都很注重吸收律师在立法方面的建议。

（二）现阶段律师参与政府事务的程度有待加深。

现阶段政府向律师购买的法律服务范围十分广泛，基本上可以大体覆盖到政府日常行为的各个方面。但在具体的法律服务中，律师实际上有多大程度的参与到政府行为的全过程，仍然是值得深思的问题。实际上在不同的业务领域内，律师的参与程度是参差不齐的。

例如在国有企业改革方面，政府充分认识到发挥律师积极作用的重要性，各地司法局纷纷发布规范性文件，促进国企改革中律师作用的有效发挥，使律师能够全面参与到国企改革的各个环节。2005年出台的《辽源市司法局关于在国企改制重组过程中注意发挥律师作用的意见》和《 长春市司法局关于组织律师为国企改革提供法律服务的意见》就国企改革中律师法律服务的范围做了十分详尽的规定：覆盖了国企改制重组方案的制定，企业清产核资、资产评估、产权界定中的法律和政策适用，产权改制中转让方与受让方主体资格的审查以及受让方提供的财产担保能力的确认，涉及土地、环保、城市规划、房屋拆迁等方面法律法规的适用，股权设置、股份转让、股权置换、增资扩股、债转股等方面的法律适用，职工安置方案的制定、原有劳动关系的解除、新的劳动关系的确立及相关的劳动、保险等方面的法律适用，债权债务的清理方式和清结方案的制定，国有资产拍卖、招投标方案或协议转让方案的制定，企业无形资产的确定以及商标、专利等知识产权的保护、转让方面的法律适用，企业担保和债务纠纷处理等一系列法律问题。

但是包括土地征收、拆迁在内的涉及广大人民最重大利益的领域，政府尚未出台任何有关规范性文件对律师参与政府决策与行为的时间、深度、内容作较为细致的规定。在没有规范指引的这些领域，律师大多只能参与到零星、琐碎的法律事务之中，而很难在重大决策形成等政府早期工作中提供充分的法律服务。如何提高律师参与政府行为的程度，是提高律师参政议政水平，促进依法行政不容回避的问题。

（三）政府购买律师法律服务的方式

我国政府购买律师法律服务的方式主要有两种，一种是普通的购买方式，没有特别的程序规定；另一种是通过政府采购的方式。

1.普通购买方式

自80年代末90年代初开始，我国政府就已经开始向律师购买法律服务，但那时政府的法律需求是零散的、不成规模体系化的。有具体的法律服务需求之后，政府机关才会向律师购买服务，而很少聘请常年法律顾问。加之实践中可供借鉴的经验不多，相关规范欠缺，政府购买律师法律服务的方式也没有特别的规定可循，即使是重大的法律服务项目也没有对应的购买程序予以约束。因而，政府基本上是采用普通购买方式向律师购买法律服务的：有需要的部门自主决定购买方式、而不需要特定部门集中采购，购买支出并入一般性财政支出，无需专项列出。

2.政府采购方式

2002年，我国出台了《政府采购法》，用以规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益。随着法治社会和法治政府建设的推进，我国政府机关越来越重视“借用外脑”促进依法行政这一方式，政府购买律师法律服务的财政支出也随之增加，法律服务项目也逐渐在政府的集中采购目录中出现。政府采购网公布的部分省级行政区域人民政府2011年的政府集中采购目录显示，广东、上海、山东、湖南、宁夏、重庆等省市已经明确将法律服务列入政府集中采购目录。政府购买律师法律服务明确进入政府集中采购目录，说明律师法律服务已成为政府日常工作的重大需求之一，政府也将有专门的财政预算为此提供经费保障。

根据《政府采购法》第二十六条，政府采购的方式限于公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。同时规定公开招标应作为政府采购的主要采购方式。这些采购方式，对于列入政府集中采购目录的法律服务也当然适用。实践中，部分地区的政府机关已经开始对法律服务采取集中采购方式进行探索。四川成都市金牛区是这一方面的先锋，早在2005年，四川省成都市金牛区就已经采用竞争性谈判方式采购法律诉讼服务，在全国政府采购工作服务类采购中，首开法律诉讼服务采购之先河。另外，在2009年，深圳市政府则采用了公开招标的方式向律师购买法律服务，深圳市33家律师事务所通过政府采购律师服务类项目公开招标的方式，成为首批获准为深圳市政府提供专业法律服务的机构。

2009年8月29日，广州市更是出台了全国首个政府部门聘请常年法律顾问规定——《广州市政府部门聘请常年法律顾问试行办法》，建立了通过政府统一采购的方式，为政府部门聘请常年法律顾问的制度。2010年5月，广州市法制办通过通过市政府采购中心完成了政府部门常年法律顾问服务资格的采购工作，确定了具有政府部门常年法律顾问服务资格的10家律师事务所名单。目前，政府部门聘请常年法律顾问制度已在广州市发改委、建委、经贸委、劳动保障局、国土房管局等10个部门试行，8个政府部门签订的服务委托协议书已在广州市法制办备案。

但是目前我国尚未出台统一的正式规定将政府采购的方式作为政府购买律师法律服务的主要、乃至于首要的方式，其他省市也少有出台相关的规定。政府采购方式尚未成为通行全国的普遍性做法，普通购买方式仍然是最主要的方式。为了符合财政公开透明的要求，促进依法行政，同时使政府购买律师法律服务获得稳定的财政支出保障，促进购买方式向政府集中统一采购方式转变具有重大意义。

（三）政府购买律师法律服务的模式

现阶段，我国政府购买律师法律服务存在两种模式：第一种是政府外聘社会律师；第二种是政府设立专门的公职律师。两种模式在不同地区都得以探索。

1.外聘律师

1989年，司法部颁布的《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》第四条规定：“律师担任政府法律顾问，应当在协商一致的基础上，由政府与法律顾问处（律师事务所）签订聘应合同。聘应合同一般应采用书面形式。法律顾问处（律师事务所）和政府也可以根据具体情况，协商采用其他方式建立法律顾问关系。”根据该规定，政府购买律师法律服务原则上采取外聘律师的模式：律师提供法律服务，政府支付报酬；顾问律师并非只为政府机关提供法律服务，其仍可以向社会提供有偿法律服务。长期以来，我国地方政府机关较多采取此种模式。

2.公职律师

新世纪以来，我国开始探索新的购买律师法律服务模式——公职律师的模式。2002年，司法部发布了《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》，提出了政府可以通过设立公职律师的方式获取法律服务。在公职律师律师模式下，政府招聘合适人员作为公职律师，或由政府内部符合一定条件的法律工作者兼任公职律师，专门向政府提供法律服务；公职律师不能同时向社会提供有偿法律服务。在司法部的指导意见下，各地政府司法局（厅）都纷纷发布通知，安排部署本行政区划内的公职律师试点工作。目前，已经有不少省市通过颁布规章、规范性法律文件等对公职律师作制度化规定，如任职条件、资格审批、职责范围、权利与义务以及公职律师的组织机构与日常管理等相关内容，如2 005年的《广东省公职律师管理实施办法》、2007年的《北京市司法局公职律师试点工作实施办法（试行）》等。

广东省公职律师的发展步伐较快，目前广东省在韶关、揭阳、深圳等市均有了公职律师的试点，深圳市更是在2006年已经在政府有关职能部门开展第三批公职律师试点工作。根据2 005年的《广东省公职律师管理实施办法》及《广东省关于进一步加强和规范公职律师视点工作若干意见》，广东公职律师包括在公职律师事务所执业的公职律师和在政府各部门设立的公职律师岗位上执业的公职律师。2002年，经广州市机构编制委员会批准成立了广东省第一家公职律师事务所——广州市公职律师事务所，该律所是依照公务员管理的正处级单位。此后，深圳、江门、中山、梅州等市也纷纷建立了公职律师事务所。与此同时，政府机关的各职能部门也设立了公职律师岗位，政府机关内部出现了不少公职律师。

尽管公职律师模式已经得到政府部门的重视，但是公职律师在执业律师群体中仍然是少数的存在。据统计，到2008年我国共有律师11.8万人，而全国29个省、市开展公职律师试点工作后，公职律师只有2569人。另外，公职律师主要是由政府内部人员转化而来，而很少来自于社会律师。2002年《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》第二条第一款规定“ （一）公职律师的任职条件：1、具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格；2、供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员。”这一规定提供了“供职于政府职能部门或行使政府职能的部门”的政府工作人员向公职律师转化的途径；尽管并没有限制社会律师向公职律师转化，但实践中公职律师大多还是来自于政府工作人员的转化。

二、政府购买律师法律服务的前景

随着依法行政、建设法治社会和服务型政府的推进，购买律师法律范围也将成为政府购买服务的重要内容之一，律师为政府提供法律服务将成为常态。律师行业得以参政议政，为政府依法行政、科学决策提供建议，对推进社会主义法治建设具有重大意义，律师为政府提供法律服务在中国前景良好。基于以上的现状分析，本文主要从以下两个方面对政府购买律师法律服务的前景：第一，在现有的业务范围的基础上，尚有哪些新的业务领域可以开拓；第二，探寻适合我国国情的政府购买律师法律服务的模式。

（一） 律师为政府提供法律服务新领域的开拓---律师主持行政听证探索

如上文所述，政府购买的律师法律服务的业务范围大体上囊括了宏观意义上所有的领域。但是目前各类法规及规范性文件中所列举的顾问律师的工作范围仍然只停留在大体且粗略的划分阶段，细致的专业领域尚未单独列出。实际上律师可以向政府机关提供的法律服务的业务范围仍然有很大的开拓空间。本文试图探索律师参与主持行政听证的可行性，希望可以抛砖引玉。

行政听证程序，指行政机关为依法作出合法、合理的行政行为，在作出该行政行为前，听取有关相对人的建议、申辩、质证的一种程序。构建听证程序的目的，在于赋予利益相关人充分的阐明事实、表达意见及建议的机会，并且能使作出行政行为的过程公开化、透明化，利于行政机关作出科学、合法、合理的行政行为，同时亦能树立行政机关的形象。现阶段，我国立法规范了四个领域的行政听证——即行政处罚听证、行政许可听证、价格决策听证及行政立法听证。

而在上述行政听证程序中，目前律师主要参与行政处罚、行政许可这两种行政听证程序，并以担任行政相对人的代理人居多，代表行政相对人申诉、质证及发表法律意见。而政府作出行政处罚或行政许可等具体行政行为，将直接影响有关利害相对人的切身利益。也就是说，作出行政处罚及行政许可等具体行政行为的机关部门与行政相对人之间存在着明显的利益冲突。因此，根据《行政处罚法》第四十二条、《行政许可法》第四十七条的有关规定，政府在作出上述具体行政行为前，应当赋予行政相对人申请听证的权利。由此可知，设立听证程序的目的，既为了依法赋予相对人申辩的权利，查清事实，政府依法行政，亦为了构筑平台让政府通过论证说理让行政相对人心服口服，及时化解双方矛盾。