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全成律师

律师汇：　　中国律师行业管理体制批判
　　很久以来，我一直想写这样一篇文章，好好批判一下中国律师业的行业管理体制，却迟迟没有动笔。没动笔的原因，倒不是不敢写，而是因为我前几年在国内做调查的时候，得到了全国十几个省的各级律协和司法行政机关的许多关心和帮助。俗话说，吃人嘴短，拿人手短，再说司法行政本来就是政法系统里的“小兄弟”，平时受公检法这几位“老大哥”的气已经不少，我这样的局外人再来个落井下石的话，实在于心不忍。但近两年间发生的一些事情，让我一次又一次地深切感受到，行业管理体制已经成了目前制约中国律师业发展的一个瓶颈问题，必须有所改变。虽然我心里很清楚，写这篇文章并不会对改变现状有什么实质性帮助，搞不好还会适得其反，但有些话憋在心里，如鲠在喉，不吐不快，就先说了吧。

　　中国律师业目前的行业管理体制，叫作“两结合”的管理体制，也就是司法行政机关和律师协会相结合，司法行政机关对律师业进行宏观的监督和指导，律师协会则承担具体的管理职能。和我国的许多其它制度一样，这个分工在理论上并无不当，但在实践中却走了样，我几年前在西北某省访谈时，听当地的一位司法行政官员说过一句极为精辟的话，他说，两结合就是两张皮，律协一张，司法局一张，哪张需要贴哪张。的确，在我国许多地方，司法行政机关和律协完全就是“一套人马，两块牌子”——律管处、律管科的处长、科长也是当地律协的秘书长，律协的办公场所也经常在司法行政机关的办公楼里，即使是最有钱的北京律协，也只是在几年前才终于搬出了北京市司法局。不过，即使不在一个地方办公了，律协也根本没有获得相对于司法行政机关的独立性，表面上是律师的行业自治组织，其实完全是国家权力的附庸。律协里的各位会长和专业委员会主任虽然都是由执业律师担任，但实际上在这个组织里权力最大的人是秘书长。而律协秘书长从何而来呢？我在全国各地至少访问过十几个律协，秘书长无一例外来自当地的司法行政机关，要么是从律管处、律管科退出来的老干部，要么就是即将回归律管处、律管科的中青年干部，总而言之，秘书长从机关中来，到机关中去，有了这个职位的存在，律师协会就被牢牢地绑在了国家体制的尾巴上，动弹不得。

　　于是，能在律协里任职，对于律师们而言更多地是意味着一种荣誉，而不是真正地当家作主，除了个别地方的个别专业委员会之外，各地律协的主要职务都被所谓的“大律师”“名律师”们所垄断。有名望的律师愿意在律协任职当然是好事（在美国、日本等国家，最“大牌”的商务律师对于律协事务往往都并不积极），但问题在于，这些律师进入律协之后，能为当地律师业办的实事却非常有限，除了每年组织几个不痛不痒的会议或培训、陪司法行政机关的领导四处考察一下、再利用律协的头衔为自己的事务所牟取一些利益之外，几乎无所作为。我并不认为这些律师加入律协的动机都是自私自利的，他们当中不乏有理想、有抱负也真心想为律师业做贡献的人，但在这个“两结合”的管理体制之下，律协里的执业律师，上到会长、下到委员，都仿佛是被阉割了的太监，对上唯唯诺诺，对下也尽不到责任。偶尔有几个律协委员站出来说几句义愤填膺、肝胆相照的话，也很快就会被和谐、被打压，最后甚至会失去其职务。

　　几年前，我有幸访问了深圳市律师协会，这是全国最早用律协会费购买了独立办公场所的一家律师协会。深圳律协位于这个城市黄金地段的时代金融中心里，整整占据了一层，办公条件十分优越，优越到可以让同城的许多律师事务所艳羡的地步，而平日里在这个地方办公的人，只是秘书长加上秘书处的20多位工作人员，几乎看不到执业律师的身影。最令人匪夷所思的是，花了上千万元会费，买到的只是这些“秘书”的办公室而已，律协真要组织律师培训或者讲座，还要在外面找场地，再花律师们的钱。2003年买下这个办公楼的时候，就在深圳律师界引起了很大争议，因为不但花完了几年来积累下来的律协会费，而且还欠了一笔债。楼买了之后不到一年，深圳的60多位律师就联名提案弹劾律协会长、秘书长，引出了一场轰动全国的“罢免”风波。最后，这份提案虽然未被列入律协大会议程，但还是迫使深圳律协修改了章程，并且导致律协会长徐建主动请辞。

　　2008年，宁夏律协和北京律协也先后出现了选举风波，其中北京律协直选事件受到了国内外的广泛关注。在35名北京律师给律协的公开信里有这样一段：“律协支出不公开不透明，缺乏合法有效监督；滥用权力，自定过高年费标准，每年律师所收费1万元、律师个人2500元（占刚入行年轻律师年净收入的10%以上），应当是全国最高的，结果是律协净资产不必要地大幅增加，2000年经费结余为1000多万元、到2006年底净资产竟达到1.16亿元、现金6300多万元，现在的净资产应当超过了1.5亿元！”这段描述中的具体数字虽然可能有偏差，但基本事实却并无夸张，北京律师的人数在2000-2007年间从3159人迅速增加到14522人，而今天已经达到2.2万人以上，律师事务所上千家，如果每位律师收取2500元会费、每个事务所再收取1万元的话，北京律协每年的会费收入就是几千万元。收了这么多钱，律协为律师们提供了什么服务呢？说句公道话，在全国范围内，最有钱的北京律协为其会员所提供的服务也是最多的，包括每年的免费体检、免费培训、《北京律师》杂志、关于律师业发展的问卷调查等，但这几千万会费中的很大一部分，还是被花在了领导出国考察、组织律师论坛等烧了许多钱却只有极少数律师受益的事情上。闹得沸沸扬扬的直选事件平息后不久，北京律协也斥巨资买下了京城北二环附近的一座楼，虽然地理位置没有深圳律协所在的写字楼那么“黄金”，但办公面积却大得多，而北京律协的日常工作人员，至今也只有几十个人而已。

　　发达地区的律协纷纷买楼，究竟有什么不妥之处呢？首先，一个要花几千万元甚至上亿元会费的重大决定，却没有征得交纳会费的律师和律师事务所的同意，问问北京的2万多名律师，支持律协买楼的有几个人？当年深圳律协买楼的时候，虽然理事会的22名理事无人反对，但决定作出之后，很快就遭到了不少律师的强烈反对。律协的决策机制不民主，是买楼的决定屡屡受到质疑的根本原因。而一个更值得思考的理论问题，是律师协会这样的行业组织是否应该拥有不动产。我读书时所在的芝加哥市，是美国律师协会（ABA）的总部所在地，本来美国律协在密歇根湖畔的西北大学法学院旁边有一座楼，后来忽然搬走了，我问别人才知道，原来美国律协多年来一直是在租用西北大学的楼，1970年代以前还租用过芝加哥大学的楼。这让我很不理解，美国律协应该是世界上会员最多也最有钱的律协了，怎么还要租别人的办公场地呢？后来听一位老师讲，律师协会是不该拥有不动产的，因为它并不是法人，而且其成员流动性很强，有的人今年是会员，明年也许就不是了，不管是到其它地方执业，还是退出律师业，其会员费如果被用来购置房屋之类的不动产的话，那么会员们退出律协之后对于这些财产是否还拥有权利呢？

　　这样的问题，我们的律师协会恐怕从来都没考虑过。2010年北京律协决定将个人成员的会费从2500元降到2000元，已经是对全体北京律师的“恩典”，至于每年收上来的几千万元会费怎么花，律师们是没有发言权的，也没有审计机关监督，究竟是填补了买楼的亏空，还是进了某些机关和个人的腰包，无人知晓。而这还算好的，在那些律协与司法行政机关还是“一套人马、两块牌子”的地方，今天的律协会费和从前律师们所交纳的“管理费”完全是换汤不换药，一直都是司法行政财政收入的重要组成部分，滋润着这个政法系统内公认的“清水衙门”。

　　而更重要的是，律协收了这么多钱，在律师执业真正遇到困难的时候，却很少能提供实质性的帮助。最明显的例子，是1997年以来反复出现的数百起律师维权案件。当律师被公检法机关以伪证罪等借口羁押、逮捕、起诉乃至判刑的时候，各地律协虽然做了一些努力，在部分案件中也起到了重要作用，但一旦遇到稍微有点敏感的案件，律协马上就成了缩头乌龟，从北京张建中案到广州马克东案，从重庆李庄案到广西北海四律师案，律协为蒙难的律师所做的事情越来越少，作壁上观的时候越来越多，原来还经常会出具专家意见或者组织律师集体旁听庭审，现在连出来说话都不常见了，好不容易说出来的话也都是唯唯诺诺、不知所云。曾经有人说，司法局是律师的婆家，律协是律师的娘家，可现如今，这个娘家已经越来越没有家的感觉。究其根本原因，是律协所依附的司法行政机关在我国的政治体系内是一个绝对的弱势机构，谁都不敢得罪，尤其不敢得罪同处政法系统的公检法三个“老大哥”，于是，婆家不说话，娘家更不敢说话，因为归根结底，这个娘家的一家之主也是个婆家人！

　　所以，批判完了律协，就该批判一下司法局这个婆家了。按照《律师法》第4条的规定，司法行政机关对律师业的主要职能在于监督、指导。什么叫监督、指导？说到底最重要的就是两件事，一个是每年的年检，另一个是日常的监控。先从年检说起，这是一项律师业内怨声载道的制度，好不容易通过了司法考试、拿到了律师资格、几个人合伙开了一家律师事务所，这还不算完，每年还要把个人和事务所的执业证都拿到当地司法局“考核”一下才行。这“考核”表面上只是例行公事，其实学问很多，如果司法局想找哪个所、哪个律师的麻烦，可以轻而易举地利用这个制度来逼他们就范，因为只要考核通不过，下一年的饭碗就丢了。北京律协直选事件之后，直接参与的几位律师和其所在的事务所在年检时就都受到了北京市司法局的特别关照，有人甚至被吊销了执业证。即使是完全不涉及敏感案件、以非诉业务为主的涉外商务律师事务所，每次年检的时候也都是战战兢兢，司法局随便用“违规”二字来威胁一下，就能搅得整个事务所几个星期不得安宁。

　　有人也许会问，如果没有年检制度，那么如何有效监督律师事务所和律师个人的违法行为呢？其实办法很多，现在也已经有很多了，比如律协的行业纪律部，就是专门负责处理各种投诉和违规问题的，而且律师事务所要纳税，律师办案时要受公检法等国家机关的监督，真有违法行为的话，也不是在年检的那几张纸上能看出来的。年检制度的存在，本身就意味着司法行政机关不愿意放弃自己的权力，要把律师业像小孩子一样看管在自己的手心里，生怕放出去给家长惹事。而想想看，这样一种家长式的管理办法，除了对司法行政机关自身有利之外，对于中国律师业的发展究竟有什么好处呢？恕我才疏学浅，还真是想不出来。

　　除了年检制度之外，司法行政机关对于律师执业的日常控制还有许多其它手段，比如遇到大案、要案或者敏感案件，律师必须主动到司法局备案，有时候案子还没接，司法局的电话就先来了。办案过程中如果律师稍有不慎，为当事人的利益而做了一些让政府机关挠头的事情，“被谈话”“被喝茶”都不新鲜。此外，近年来司法行政机关也在狠抓律师事务所的党建工作，各个律师事务所都逐渐建立起了党支部，全国规模最大的大成律师事务所甚至已经成立了自己的党委。虽然党支部在事务所的日常业务活动中一般并不起作用，但一旦遇到政治敏感问题，还是会对所内律师的行为有所约束。

　　可见，司法行政机关这个婆家是不怎么为律师说话的，其主要工作是代表国家来整顿、规制律师业。于是，当李庄案在媒体上闹得沸沸扬扬、对整个中国律师业的名誉造成严重损害时，司法行政机关不但不敢为律师撑腰，反而还大张旗鼓地对律师业进行内部整顿，某些地方的司法局甚至做出了“不许讨论、不许评论、不许转发”的“三不许”指示，让律师们只能装聋作哑。当杨金柱律师决定亲赴重庆旁听李庄“漏罪”案庭审时，湖南省司法厅居然还派了专人全程陪同，生怕捅出什么漏子来。当然，也有些司法局要更开明一些，比如陈有西律师决定代理李庄案，向杭州市司法局通报时就并没有受到任何阻力，但总体而言，司法行政机关对律师代理重大、敏感案件的支持远远少于阻碍。而更多的时候，律协和司法局只是保持沉默而已，以至于有律师开玩笑说，在中国，真正享有沉默权的不是犯罪嫌疑人，而是律协。

　　除了年检和日常监督之外，司法行政机关对律师业还有宏观调控的权力，而这一权力的行使也是问题多多。比如前些年提倡律师事务所规模化、公司化发展，上海市司法局居然可以动用行政权力把锦联、天和、长城三家事务所合并成“锦天城”，成为上海律师业唯一一家在规模上可以和北京的君合、金杜、中伦等事务所抗衡的大型商务律师事务所，然而，这个所的内部组织结构至今都还略显松散。这还算是好的，近几年来北京律师人数激增，大部分新增律师都是户口在外地的“北漂”律师，北京市司法局为了控制律师业规模、防止个别“北漂”律师扰乱市场秩序或者专门代理维权案件，居然在没有任何法律依据的情况下想出了一个“存档”的土办法，要求通过司法考试的实习人员必须把档案存放到北京市所属的人才机构，否则不予接收。这个令人匪夷所思的规定不但堵死了外地律师进京执业的正当渠道，还波及到了北京各大高校的众多外地户口的法学毕业生，自2010年实施以来，已经在律师业内外引发了许多争议。

　　说了这么多批评律协和司法行政机关的牢骚话，最后我也要说上几句公道话。我这些年走南闯北，接触了许多在司法行政系统工作的人，上到司法部的司长、局长，下到基层司法所的所长、司法助理员，其中大多数人我都是很尊重的，他们每天都在默默无闻地用自己的日常工作为律师业的发展做着或多或少的贡献，也都真心希望律师业的明天会更好。中国律师行业管理所存在的种种问题，从根本上讲不是源于这些个人，而是源于他们所处的体制。在这个弱肉强食的体制里，大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米，很不幸，司法行政只是一条小鱼，而律师则是给这条小鱼充饥的虾米。这个体制不改，不但中国律师只能继续忍受各种盘剥和苦难，司法行政机关也只能是“猪八戒照镜子”，里外不是人。那么，体制究竟该怎么改呢？简而言之，在政体不变的情况下，我认为司法部最该做的有两点：第一，取消律协秘书长；第二，取消律师年检制度。这两点做到了，许多问题都会迎刃而解。俗话说，三十而立，自1980年《律师暂行条例》颁布起，中国律师业正式恢复已经三十一年，是时候了，让它像个成年人一样，站起来吧！

　　（作者为上海交通大学凯原法学院特别研究员，美国威斯康星大学麦迪逊分校社会学系、法学院助理教授，转载请注明原始出处）

　　（来源：法律博客 断翅之鸽）
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